Как починить ржавые шестеренки правосудия
С момента принятия нового Уголовного процессуального кодекса прошло уже 5 лет. Прокурор по УПК должен был стать ключевой независимой фигурой расследования. Но законодательные коллизии, различие подходов и собственная трактовка буквы закона привели к тому, что 60% независимых по закону прокуроров согласовывают свои действия (лишь 11% в реальности ощущают себя независимыми), а 87% считают, что жалобы о нарушениях прав человека – выдумки задержанных.
УПК НОВЫЙ, СИСТЕМА – СТАРАЯ
В 2012 году в Украине приняли новый Уголовный процессуальный кодекс, по которому полномочия органов прокуратуры существенно расширились, было введено новое понятие: процессуальное руководство. Прокурор становился процессуально самостоятельным лицом, он должен вести уголовное производство от его начала до завершения – вынесения приговора и вступления его в законную силу.
Согласно процедуре уголовного производства, прокурор осуществляет процессуальное руководство расследованием, дает поручения следователям и принимает или согласовывает ключевые процессуальные решения (сообщение лицу о подозрении, обращение с ходатайствами к следственному судье, составление обвинительного акта и т.д.). Прокурор-процессуальный руководитель должен был стать центральной фигурой независимого расследования.
Но это в теории. Юристы и правозащитники решили узнать, изменилась ли роль прокурора в действии, какие преграды существуют в реальном процессуальном руководстве и как их устранить.
По инициативе международного фонда “Возрождение” и при содействии ГПУ в течение двух лет 18 исследователей изучили реальную практику прокуроров на досудебной стадии уголовного процесса. Они опросили 503 прокурора, провели 7 фокус-групп с прокурорами, адвокатами, следственными судьями, руководителями следственных подразделений Национальной полиции в пяти областях (Днепропетровской, Львовской, Сумской, Херсонской, Хмельницкой) и Киеве, проанализировали официальные документы и статистику Генпрокуратуры.
И пришли к выводу, что принятие нового УПК не привело к реальному изменению системы уголовной юстиции на стадии досудебного расследования.
На это повлиял ряд факторов: отсутствие четкой регламентации функции процессуального руководства; полная зависимость прокуроров от руководства (по результатам опросов, только 11% прокуроров чувствуют себя независимыми); отсутствие четко прописанного количества прокуроров на местном и региональном уровне, уровень их нагрузки (например, в Киеве на 1 процессуального руководителя приходится от 300 до 1000 производств); сбор статистических показателей в “ручном” режиме (71% опрошенных прокуроров подтвердили, что на решение о закрытии производства будут влиять показатели прошлых лет) и т.д.
ИНСТИТУТ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО РУКОВОДСТВА
В результате исследования выяснилось, что прокуроры не до конца понимают функции процессуального руководства, однако это произошло, в том числе, из-за путаницы в законодательстве.
“Даже сам термин “процессуальное руководство” встречается в законодательстве в разных контекстах: Конституция, УПК, Закон про прокуратуру. Это системная проблема на законодательном уровне. И выходит, что прокуроры по-разному понимают саму функцию руководства, выполняя зачастую лишь надзор“, – говорит один из авторов доклада, доцент, доктор юридических наук Владимир Сущенко.
Лучше всего о сложившейся коллизии говорит цитата одного из районных прокуроров, приведенная в исследовании: “Процессуальное руководство не до конца продумано и урегулировано. Я сам для себя не могу понять, как процессуальный руководитель, с одной стороны, фактически руководит досудебным расследованием, на нем вся ответственность за результат. А с другой стороны, мы не обращаем внимание на такую функцию, как надзор за законностью деятельности следователя. Т.е. раньше прокурор был независим от результатов расследования, надзирал за тем, чтобы следствие не нарушало, включался в процесс как гособвинитель. А теперь получается, что прокурор как следователь. А где надзор, где объективность? Т.е. процессуальный руководитель и руководит, и сам за собой надзирает? Получается каша. Нет четкого понимания, какие именно существуют полноценные функции разграничения процессуального руководителя и следователя“.
При этом, отмечают исследователи, хотя законодательно процессуальный руководитель должен быть полностью независим, на деле выходит наоборот.
“Это как перевернутая пирамида. Мы не принимаем самостоятельных решений. Есть непосредственное начальство, “зональные” прокуроры, департаменты ГПУ. Влиять на тебя можно по-разному: наш оклад – это 20% от того, что получаем. Остальное – премия и другие выплаты, которых можно легко лишиться“, – еще одна анонимная цитата прокурора из опросника.
В итоге 95% процессуальных руководителей согласовывают с руководством свои решения и действия, причем 60% из них делают это всегда.
“Получается, что ни один из принципов не соблюдается: независимость, неизменность, объективность, беспристрастность. Видим и зависимость от начальства, и смену прокуроров на разных этапах, создаются группы прокуроров, существует практика негативных последствий за оправдательные приговоры, огромная нагрузка на прокуроров“, – отмечает Владимир Сущенко.
РОЛЬ ПРОКУРОРА НА ЭТАПЕ ЗАДЕРЖАНИЯ И УВЕДОМЛЕНИЯ О ПОДОЗРЕНИИ
Несмотря на то, что в новом УПК четко выписано понятие “фактическое задержание”, на практике до сих пор разграничивают фактическое и процессуальное задержание: как и раньше, все сроки начинают считать с момента оформления протокола. Так, 67% опрошенных отмечают местом задержания кабинет следователя.
“А это означает, что задержание произошло, но по документам – нет. Следовательно, речь идет о незаконном лишении свободы задержанного со стороны работников полиции. К человеку не вызовут адвоката. Если человек нигде не зарегистрирован, его можно держать хоть месяц, пока не найдутся необходимые доказательства его причастности к преступлению. При этом все это время человек будет находиться в неопределенном статусе, лишенный каких-либо процессуальных прав. По схожему сценарию происходит подавляющее большинство задержаний в Украине“, – объясняет один из авторов доклада, глава Экспертного центра по правам человека Юрий Белоусов.
При этом, по официальной статистике за 2016 год количество задержаний упало больше, чем на треть (по сравнению с 2013 годом). Но причина такой динамики – не гуманизация правоохранительных органов, считают авторы исследования. Просто задержанные без оформления превращаются в “приглашенных”, “самостоятельно прибывших” и “свидетелей”.
Стоит отметить, что в работу прокуроров вносит путаницу и то, что на данный момент в Украине не существует единого порядка информирования прокурора про задержание человека и назначении процессуальным руководителем.
РОЛЬ ПРОКУРОРА НА ЭТАПЕ ЗАВЕРШЕНИЯ РАССЛЕДОВАНИЯ
Результаты исследования показывают, что большинство производств по-прежнему закрываются в “ручном” режиме для улучшения “показателей”.
“Выбило процент закрытых производств не 65, а 64,9, и прокурор звонит мне: давай еще 5 дел закрой. Дошло до абсурда – мы приезжаем отчет сдать за полугодие, считают процент закрытых дел, например, тысячу производств мы начали, а закрыли 500: процент закрытия у нас 50%. Прокурор говорит: “Так не пойдет, мы отчет не принимаем. У вас процент закрытых 50%. Идите домой, еще дощелкайте, чтобы было 65%“, – приводится в исследовании цитата следователя.
Авторы исследования считают, что руководители местных и региональных прокуратур стараются искусственно удерживать показатели на одном уровне год за годом, чтобы избежать претензий к качеству своей работы и сохранить нагрузку на определенном уровне.
РОЛЬ ПРОКУРОРА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И СВОБОД ПОДОЗРЕВАЕМЫХ
Согласно данным исследования, 75% прокуроров считают, что права задержанных практически не нарушаются, а 87% уверены, что, если подозреваемый жалуется на нарушение прав, значит, хочет избежать ответственности. Еще 38% считают, что на нарушение прав задержанных можно не обращать внимания, если удастся получить доказательства его причастности к преступлению.
Кроме того, исследователи отмечают, что из-за потенциальных негативных последствий (штрафов, выговоров) за оправдательный приговор, а также за любые действия, которые смягчают положение подозреваемого, прокуроры избегают сбора доказательств в его пользу.
Отдельно в исследовании отмечается, что в Украине не изменилась ситуация с расследованием пыток и жестокого обращения: количество производств, направленных в суд остается неизменным, – всего 6 производств в год на всю страну.
Авторы исследования считают, что необходимо дорабатывать законодательство, чтобы снять правовую коллизию. В первую очередь, нужно ликвидировать в органах прокуратуры высшего уровня функцию зонального контроля, усилить местные прокуратуры, рассчитать нагрузку на прокуроров и урегулировать вопрос с их зарплатой, сняв премии и увеличив основные выплаты, разработать критерии оценивания качества работы и пр. Все рекомендации касаются только практической деятельности прокуратуры. Говорить о конкуренции влияний, политических квотах и полной независимости надзорного органа пока не приходится.
