Под 16 января, или Пять угроз нового законопроекта о реинтеграции Донбасса
16 января для новейшей истории Украины – особенная дата. В этот день в 2014 году Верховная Рада Украины приняла так называемые “диктаторские законы” – целый пакет из 11 законов, которые заставили всю страну совсем по-другому посмотреть на режим тогдашнего президента Виктора Януковича.
Примечательно, что именно эту дату выбрали для голосования законопроекта “Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях” (№7163), который был зарегистрирован президентом Украины Порошенко 4 октября 2017 года как неотложный. Никакой существенной критики мы не увидели, ведь проект закона был очень политический. И действительно, кто осмелится выступить против закона, который признает Российскую Федерацию государством, которое совершает вооруженную агрессию в отношении Украины, и определяет часть Донецкой и Луганской областей – временно оккупированной?
Поэтому потрясающе быстрое рассмотрение – и за два дня, 6 октября, законопроект №7163 уже принят в первом чтении.
Доработку текста ко второму чтению было поручено профильному Комитету Верховной Рады Украины по национальной безопасности и обороне. Почти два месяца кропотливой работы, более 600 предложений народных депутатов Украины, создание целой Рабочей группы по доработке этого очень важного законопроекта. А еще – сокрытие текстов поправок, недопуск представителей общественных организаций на заседание Комитета, и, в конце концов, сильно обновленный текст законопроекта, который существенно отличается от представленного президентом в октябре. Отличается философией и последствиями. Ибо тот текст,который сегодня, вероятно, попадет в сессионный зал, несет в себе много угроз, которые способны повлиять на всех нас.
Пять норм законопроекта 7163, которые угрожают правам человека
Ответственность за моральный и материальный ущерб, причиненный государству Украина, органам государственной власти и органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам, возлагается на Российскую Федерацию.
И, как бы, все справедливо – Россия начала войну, Россия и должна отвечать за ущерб, ею причиненный. Но…
Кроме чисто формально-юридических претензий к этому положению законопроекта – вроде того, что право на возмещение морального вреда в соответствии с нормами Гражданского кодекса Украины, принадлежит только физическим и юридическим лицам, а никак не государству Украина, органам государственной власти или органам местного самоуправления – есть и содержательные замечания. Поскольку норма об ответственности Российской Федерации сформулирована таким образом, что РФ несет ответственность за моральный и материальный ущерб, однако не указаны ни период, ни условия причинения такого вреда, ни территория. Кроме того, возложение какой-либо ответственности на другое государство не в рамках международного договора и не в порядке привлечения его к международно-правовой ответственности не порождает никаких правовых последствий для этого государства. То есть введение в национальное законодательство такой нормы не означает, что Россия начнет что-то возмещать Украине. Потому что нельзя национальным законом возложить ответственность на другое государство. Для этого существуют международные механизмы. Но угрозу эта норма об исключительной ответственности РФ начнет нести тогда, когда граждане Украины, которые понесли ущерб в результате вооруженного конфликта, захотят получить компенсацию от государства, под юрисдикцией которого они находились на момент причинения вреда, то есть от Украины. Ведь это сейчас предусмотрено действующим законодательством Украины. Но, согласно новому закону, вся ответственность ляжет только на Россию, взыскать компенсацию с которой гражданам будет почти невозможно.
Закон Украины “Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины” распространяется с учетом необходимых изменений (mutatis mutandis) на временно оккупированные территории Украины в Донецкой и Луганской областях. Этот закон пока распространяется исключительно на территорию Крыма и г. Севастополя, и законопроект №7163 не содержит норм, которые бы это меняли. Но даже если бы содержал, простым распространением действия “крымского” закона на оккупированную территорию Донецкой и Луганской областей не решается куча проблем, которые сейчас являются разными для Крыма и Донбасса (это и вопросы налогообложения, кредитные вопросы, пенсии и т.д.). Возможно, подход к этим различным вопросам и стоит гармонизировать, однако точно не таким образом, как это предлагают авторы второй редакции законопроекта 7163, – из-за распространения закона “..с учетом необходимых изменений (mutatis mutandis)”. Не уверена, что большинство депутатов вообще знакомы с термином “mutatis mutandis”, ибо вряд ли они ранее с ним встречались хотя бы в одном законопроекте. Скорее всего из-за того, что использование подобных конструкций не соответствует требованиям качества законов в контексте верховенства права, ибо законы должны быть “юридически определенными”. Также Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивал, что законы должны соответствовать установленному Конвенцией о защите прав человека и основных свобод стандарту, который требует достаточно четкой формулировки правовых норм (например, по делу “Веренцов против Украины”).
Поэтому остается неясным, какие именно изменения будут внесены в Закон “Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины” и будут ли эти изменения действительно учитывать интересы жителей временно оккупированных территорий в пределах Донецкой и Луганской областей.
Командующий объединенных сил с учетом безопасности обстановки вправе ограничивать въезд лиц на временно оккупированные территории Донецкой и Луганской областей и выезд лиц из таких территорий… Пребыванние в районе осуществления мер по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской федерации в Донецкой и Луганской областях лиц, не привлеченных к проведению таких мер, допускается с разрешения командующего объединенных сил. Поэтому если сейчас Антитеррористический центр при СБУ решает вопрос въезда-выезда в/из той части территории Донецкой и Луганской областей, которая является неподконтрольной, то после принятия законопроекта этот вопрос будет в компетенции военных. При этом нет ответов на вопросы: каким образом можно обжаловать такое решение, каким образом продолжать оказывать гуманитарную помощь гражданам Украины, которые проживают на оккупированных территориях? Кроме этого, законопроект вводит еще как минимум три вида территорий, которые определяются по-разному (некоторые – вообще никем не определяются). Например, появится такая территория как “район осуществления мер по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях”. Очевидно, что как минимум часть этой территории подконтрольная правительству Украины. А это значит, что если ты не военный и не задействован в военной операции, находиться в пределах этой территории ты не сможешь без отдельного разрешения. Это является угрозой для продолжения присутствия в регионе общественных организаций, особенно международных гуманитарных, журналистов, и, в принципе, по такой логике любое лицо может быть лишено права находиться на определенной части Донецкой и Луганской областей.
В зонах безопасности, прилегающих к району боевых действий, военнослужащие, работники правоохранительных органов и лица, привлеченные к осуществлению мер по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях, получают очень широкий круг полномочий. Среди них – применение оружия и специальных средств в отношении лиц, совершивших или совершающих правонарушения или другие действия, препятствующие выполнению “законных требований”, или совершают действия, связанные с несанкционированной попыткой проникновения в район осуществления указанных мер. Также военные в этой зоне имеют право задерживать и доставлять в органы Национальной полиции, проверять документы у граждан и должностных лиц и в случае отсутствия документов задерживать их для установления личности; осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств; временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах; входить (проникать) в жилые и иные помещения, использовать транспортные средства лиц и т. Стоит ли говорить о том, что наделение широкого круга субъектов дополнительными полномочиями без введения эффективных механизмов сдерживания и контроля может привести к массовым нарушениям прав человека за пределами временно оккупированной территории, то есть на подконтрольной Украине территории.
Этим Законом Верховная Рада Украины принимает решение Президента Украины об использовании Вооруженных Сил Украины и других военных формирований для сдерживания и отпора российской вооруженной агрессии в Донецкой и Луганской областях и обеспечения государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях. Другими словами, это означает предоставление президенту Украины права единолично без дальнейшего парламентского контроля решать вопрос о применении Вооруженных Сил Украины и других военных формирований для сдерживания и отпора российской вооруженной агрессии в Донецкой и Луганской областях и обеспечения государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях. В то же время, согласно статье 4 Закона “Об обороне Украины”, в случае вооруженной агрессии против Украины президент принимает решение о применении Вооруженных Сил Украины или других военных формирований, он подает его Верховной Раде Украины на одобрение или утверждение. И эта часть механизма сдерживания и противовесов не позволяет одному властному субъекту узурпировать власть и единолично принимать решения по применению ВСУ. Однако законопроект предлагает парламенту отказаться от этой части своих полномочий и предоставить президенту полномочия применять вооруженные силы неограниченное количество раз в течение неограниченного времени на неопределенных территориях.
На самом деле, это далеко не все риски и угрозы, которые содержит новая редакция законопроекта №7163. Его принятие в таком виде не обеспечит наступления политической ответственности Российской Федерации, не заставит ее платить за весь ущерб, который она нанесла нашей стране и нашим гражданам, не прекратит войну. Однако мы можем с уверенностью сказать, что точно принесет с собой принятие законопроекта 7163: это сверхполномочия президента, военных и других силовиков, которые будут привлечены к проведению мер по обеспечению национальной безопасности и обороны, это неопределенность с реализацией прав и свобод на временно оккупированных территориях; это ограничение свободы передвижения и необходимость получения дополнительных разрешений для нахождения на подконтрольной правительству территории Украины. И это страх, что история может повториться, что законы могут использоваться не для защиты граждан, а для существенного ограничения их прав и усиления государственного аппарата. Тем более, что 16 января – особенная дата.
